风险导向指引县乡一体化基层财政内控

　　作为国家与市场、国家与社会、财政与基层群众联系的纽带，作为各种公共政策、财政政策贯彻实施的最广泛财政主体，基层财政的健康、稳定、平衡及其运行过程的法制化、制度化、规范化水平，关乎国家财政整体运行质量，关乎一个国家治理体系建设和治理能力的现代化水平。

　　但是，基层财政管理现状与其肩负的使命相差甚远。财政部发布的《行政事业单位内部控制规范(试行)》(下称“《单位内控规范》”)自2014年1月1日起施行，基层财政有必要全面落实《单位内控规范》，重新整合基层财政管理体系，完善基层财政管理，探索现代基层财政制度建设，推动地方治理的有序、可持续发展。

　　“县乡一体化”是基层内控基础

　　内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。

　　笔者认为，“县乡一体化”财政管理是基层财政内部控制构建基础。“县乡一体化”基层财政管理模式就是县级财政统一管理监督县乡财政性资金。本着“效能优先”的原则，县乡财政作为统一的财政主体，对财政性资金进行专业化管理，采用绩效预算、国库集中支付、政府集中采购、财政投资评审、财政预算执行管理系统、县乡财政管理信息系统等先进的管理方法，规范财政资金使用，提高财政资金安全，降低财政风险，增加资金使用效益，从源头上预防和遏制腐败发生，使财政资金能够更好地为人民群众提供优质的公共服务和公共产品。这是值得推广的基层财政管理模式。

　　实施“风险导向”型基层财政内控框架

　　“县乡一体化”基层财政管理模式的实行，会暂时缓解乡镇财政的困境，但是，它会使其主体———县级财政承担更加艰难的管理责任。

　　笔者认为，应全面落实《单位内控规范》，建立基层财政内部控制整体框架体系。而且，目前条件已经基本具备，实施“风险导向”型基层财政内部控制整体框架是切合时宜的。

　　从目前来看，基层财政内部管理条件随着财政改革的发展变得越来越好。县乡财政信息化管理能力不断加强，并且锻炼了具备一定专业素质的财政队伍。随着行政领导公开考试选拔制度、公务员录入考试制度以及财政法制宣传教育、会计人员继续教育的连年开展和会计基础工作的强化，该队伍还将会变得越来越强大。

　　自2010年3月1日起，随着《财政部门内部监督检查办法》的实施，基层财政内部监督也逐步积累了一定的实际工作经验。特别是现今我国党政系统树立的“提倡节约、反对奢侈浪费”的良好风气，更加有利于建设“为国理财、为民服务”的基层财政文化。这都为建立内部控制整体框架体系打下了良好的内部环境基础。

　　重新整合基层财政管理体系

　　当前，应以县乡基层财政为主体，基于五要素内部控制整体框架，重新整合基层财政管理体系，以确保财政资金安全，提高财政资金使用效率。

　　一是以全面贯彻“风险导向”型内部控制为理念，按照单位战略管理要求，系统梳理财政业务流程，科学评估各环节、各业务事项的客观风险，逐个查找风险点，勾画基层财政关键风险点分布图，并针对潜在财政风险，合理配置组织资源，重新界定部门职能，量力分配部门风险管理责任，明确关键岗位职责，使整体风险得以合理分解。

　　二是以建立内控机制为目标，通过明确权责分配、规范业务运行程序、强化风险管理、加强信息化建设、健全规章制度，使部门业务实现分权制衡、流程制约、风险管理、信息化运行。更加科学合理地开展组织建设，提高基层财政的风险识别、风险评估和风险应对能力，使整个组织事事有适当的人员负责。建设完善沟通协调系统，各部门、各岗位密切配合，形成良好的内部工作机制，强化组织整体的抗风险合力。

　　三是在组织层面建立完善各项业务制度，合理保证基层财政风险控制在可接受的范围之内。