地方债审计:保证公开 防控风险

　　接受本报记者采访的专家认为，此次审查更多地体现了中央政府对于地方债问题的重视。底特律宣布破产给我国一些地方政府敲响了警钟，地方债规模过大给银行系统带来了潜藏的金融风险。专家建议，应通过相关的制度建设来保证地方债的公开与透明。

　　经济形势与政绩追求促债务增加

　　根据审计署公布的数据，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，相比2010年增加4409.81亿元，增长12.945%。全国政府性债务在2010年底已达到10.7万亿元。另据审计署副审计长董大胜在今年两会上表示，估计目前各级政府总债务规模在15万亿至18万亿元。

　　在中央财经大学财政学院教授、中财一鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成看来，近年来我国地方债规模不断扩大的原因有两方面：从客观上看，我国正处于城镇化发展加速过程中，地方政府需要大量资金来承担基础设施建设的任务。另外，我国在1994年进行了财税体制改革，事权下放、财权上收，这使中央财政的宏观调控能力有所加强，但也给地方财政造成了很大困难;从主观上看，地方政府为追求政绩提出了很多不切实际的发展目标，但这些地方政府财力不足，只能不断依靠举债来完成这些目标，造成地方政府债务规模不断扩大。

　　中国社科院财经战略研究院副研究员张德勇对中国经济时报记者表示，地方债规模与经济形势有密切关系，地方政府在2008年金融危机之后通过大量举债进行投资来拉动经济增长，很大程度上使地方债规模不断扩大。“上一次我国地方债规模较大且引起社会普遍担忧发生在上世纪的东南亚金融危机期间。”

　　地方债过高潜藏金融风险

　　底特律宣布破产给我国一些地方政府敲响了警钟。张德勇表示，地方财政收入的很大一部分来源是土地收入，地方债过高会使地方政府更加努力地推高房地产价格，这样便可获得更多的土地拍卖收入，并形成恶性循环。另外，他表示，地方债规模过大也会给银行系统带来一定的金融风险。

　　对于如何将地方债控制在合理规模，温来成认为，尽管没有一个绝对的数值，但可以参照欧盟的标准，即债务余额不超过GDP比重的60%，财政赤字不超过GDP的3%。根据审计署在今年6月10日公布的36个地方政府的债务数额，目前我国地方政府债务整体上比较安全，但也有个别地区债务率已经超过了100%，最高的达188.95%，这表明了局部的债务危机状况有可能继续蔓延。

　　温来成表示，从我国目前现行的财政体制和行政体制看，出现底特律那样由法院宣布地方政府破产的可能性不大。但是这种局部的地方债一旦发生危机就会产生相应的金融危机、社会危机。

　　“此次地方债调查的意义一方面是将我国地方债规模的实际情况摸清楚，另一方面是要为将来的制度建设奠定基础。”温来成说，1994年通过的《中华人民共和国预算法》规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发债。这样地方政府只能通过成立投融资平台以企业债的形式来举借政府债务，这就造成了地方债规模不可知、风险不可控。而通过这次摸底排查之后，中央政府能够掌握地方债的实际情况，可以为将来的法律制度建设，特别是为已经提交全国人大进行审议的《预算法》修改提案奠定基础。

　　应建立地方债预警制度

　　除了将地方性债务规范化和法制化之外，政府还应运用相关政策保持地方债的规模在合理水平上。温来成认为，政府应建立地方政府债务预警制度。当其债务超过GDP的一定比例后，就应采取压缩政府财政支出、进行地方债务重组等相应措施。另外，我国县、市级政府领导人变更较为频繁，会出现一届政府为政绩而大力举债进行建设，在提高当届政府政绩的同时，却将偿债义务留给了下一届政府甚至下几届政府的现象，这方面也需要从制度方面进行有效约束。

　　除了建立相应制度外，温来成还认为政府应提高债务管理的透明度。审计署应每年对地方政府进行债务审计，并向社会公示，让银行和投资者了解地方政府债务的实际情况。如果地方政府的债务水平远高于其财政收入水平，就会使银行等投资者从风险控制的层面考虑，减少对这些地方政府的借债和投资，这也会对地方政府举债形成有效约束。

　　同样，张德勇也认为，应该保证地方政府的债务情况公开和透明，同时建立起一套规范的管理制度。对哪一级地方政府可以借债，债务怎样清偿，如果出现债务危机政府应如何采取措施等方面进行规范管理。另外，还要严格遏制地方政府的政绩工程以及投资冲动，保证地方债的发行和使用对地方经济发展是真正有利的。